Kategoriler
Prof. Dr. Rıdvan Karluk

Avrupa Birliği Üyelik Sürecinde Egemenlik Devri ve Yeni Anayasa

Türkiye Cumhuriyeti’nde 1982 Anayasası, benim tahminime göre Cumhuriyet Anayasaları arasında en fazla değiştirilen anayasa olarak yakın tarihteki yerini alacaktır. Çünkü, yeni ve demokratik bir anayasaya itiraz eden kesim, parti ve de kurum yoktur.

Yeni anayasada,  hukuk devleti, insan hakları, temel özgürlükler, yargının bağımsızlığı, pozitif ayrımcılık ilkelerine önem verilmelidir.

Farklı görüşlerin siyasi partiler ve sivil toplum örgütleri aracılığıyla seslerini duyurabildikleri ve katkıda bulunabildikleri bir anayasa süreci anayasanın içeriği kadar önemlidir.

Yeni anayasa sürecinde Avrupa Birliği ile ilişkiler ve bu kapsamda egemenliğin devri konusu çok önemlidir. Eğer Türkiye 2023 yılına kadar AB üyesi olacak ise, bu konu yeni anayasa sürecinde mutlaka üzerinde durulması gereken bir konu olmalıdır.

AK Parti Genel Başkan Yardımcısı Mehmet Ali Şahin,  geçen ay sonunda Anayasa Uzlaşma Komisyonu’nun üzerinde mutabık kaldığı madde sayısının 56’ya yükseldiğini açıklamıştır.  Bu, olumlu bir gelişmedir.

Yeni anayasaya egemenliğin devri konusunda 1982 Anayasası’na göre daha açık hükümler konulmalıdır.

Avrupa Birliği’nin  Maasricht Anlaşması sonrasındaki  ulus-üstü (supranasyonel)  yapısındaki gelişmeler, egemenlik kavramına yeni anlamlar kazandırmıştır. 1982 Anayasası’nın değiştirilme sürecinde egemenliğin Avrupa Birliği kurumlarına devri konusu  gündeme gelmemiştir.

 

Avrupa  Birliği’ne girmek için AB kapısında 54 yıl bekletilen bir ülke olarak nasıl bir kuruluşa üye olunmak istendiği, üye olunduğu zaman mevcut anayasamızdaki egemenlik   hükümleri değişmediği sürece AB’ye üye olamayacağımız gerçeği hiç tartışılmamıştır.    

Türkiye’nin Avrupa Birliği üyeliği söz konusu olduğunda  1982 Anayasası’nın egemenlik ile ilgili birçok maddesinin değişmesi gerekir.  Nitekim Avrupa  Birliği’nde derinleşme sürecindeki temel anlaşmalar olan Tek Avrupa Senedi, Maastricht ve Amsterdam Anlaşmaları’na uyum için üye ülkeler anayasalarını değiştirmiş ve egemenlik yetkilerini Avrupa Birliği kurumlarına devretmişlerdir.

Türkiye’nin AB’ye üyeliği mevcut anayasamız ile mümkün değildir.

Çünkü Anayasanın 6’ncı maddesi­nde “Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk milleti, egemenliğini, Anayasasının koyduğu esaslara göre, yetkili or­ganları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa­dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz” denilmektedir.

Devlet Planlama Teşkilatı’nın Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları sı­rasında kurulan Özel İhtisas Komisyonunun hazırladığı ve 1871/292 numara ile 1983 yılın­da yayınlanan benim de katkıda bulunduğum AET raporunda  (s.95-96) Avrupa Birliği  üyeliğinin Anayasa’nın  6’ncı maddesine aykırı olduğu şöyle açıklanmıştır:

“Türkiye’nin AET’ye tam üye olarak ka­tılması halinde Roma Anlaşmasını ve AET or­ganlarının yapmış olduğu tasarrufları kabul et­mesi gerekmektedir. Böyle bir kabul bazı ege­menlik yetkilerinin AET organlarına bırakıl­masını, bazı yetkilerin ise katılma ile birlikte artık katılan devlet tarafından kullanılmama­sını zorunlu kılmaktadır.”

Değerlendirmenin deva­mında, Anayasaya aykırılığın giderilmesi için bu maddeye egemenliğin ulus­lararası kuruluşlara kısmen devredilebileceği­ni ifade eden bir fıkranın eklenmesinin gereğine işaret edilmiştir. Böyle bir görüşün anayasaya konulmasının yararlı olacağını, o tarihte Devlet Planlama Teşkilatı AET Dairesi Başkanı olarak savunmuş idim.

Türkiye, Avrupa Birliği üyeliği ile “uluslarüstü: ulus-üstü” (supranational) yetkiyle donatılmış olan bir kuruluşa üye olacaktır. Böylece AB’nin kurucu anlaşmaları ile AB organlarının aldıkları kararlar, diğer üye ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de doğrudan uygulanacak ve AB  hukuku ile ulusal hukuk çatıştığı zaman AB hukukunun üstünlüğü kabul edilecektir.

Diğer bir deyişle Türkiye, “AB müktesebatını” (acquis communautaire) oluşturan Konsey kararlarını, tüzüklerini, diğer ülkeler ile yapılan anlaşmaları aynen kabul edecektir.

Avrupa Birliği,  üye devletlerin egemen eşitliği üzerine değil, ulusal egemenlik yetkilerinin bir bölümünün AB karar organlarına devri ve egemenlik yetkilerinin belli alanlarda ortaklaşa kullanımı üzerine kuruludur.

AB, üyelerinden devraldığı yetkileri kullanarak tüm üye devletleri, doğrudan ya da dolaylı olarak bağlayıcı hukuk normları koymaktadır. Bir üye devlet  hukuk normlarına, ulusal çıkarları sebebiyle karşı oy kullansa bile,  bu hukuk normları kendini bağlamaktadır.

Türkiye AB üyesi olduğunda TBMM’nin yasa çıkarma yetkisi, ancak Bakanlar Konseyi’nin çıkardığı hukuk normlarına aykırılık taşımadığı sürece geçerli olur. Devredilen yetkilerin geri alınması da söz konusu olamaz.

 

Anayasa’nın 7’nci maddesinde yer alan “yasama”, 8’nci maddesindeki “yürütme” ve 9’ncu maddesindeki “yargı” yetkileri ile bunları kullanan TBMM, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu ve Bağımsız Mahkemelerin yetkileri, üyelik sonucunda sınırlanacaktır.  

 

Bu sebeple egemenlik yetkilerinin bir kısmının AB kurumlarına devredilmesine imkan sağlayacak şekilde Anayasa’da gerekli değişiklikler yapılmak zorundadır.

AB’ye üye olunduğunda, Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın  vermiş olduğu temyiz yolu kapalı yargı kararları, gerek Türkiye Cumhuriyeti’ni, gerekse onun uyruğunda bulunan gerçek ve tüzel kişileri bağlayacaktır.

Yargı yetkisi, zorunlu yetki niteliğindedir. Üyelik sonrasında Türk makamları, Türk mahkemelerinde verilmeyen ve temyizi imkansız olan bu kararları icra etmek zorunda kalacaktır. Diğer bir deyişle Divan’a devredilen yetkiler üzerinde  üye devletlerin yetkisi  ortadan kakmaktadır.

Adalet Divanı tarafından verilmiş olan eski kararlarla oluşan içtihatlar, AB müktesebatının parçası olmaları sebebiyle Türkiye için de bağlayıcı olacaktır.

Anayasamızın 9’ncu maddesinde öngörülen Türk mahkemelerinin yargı yetkisi, Adalet Divanı’nın sahip olduğu yargı yetkisinin alanı kadar daralacaktır.

Türkiye’nin AB’ye üyeliği durumunda, hem egemenlik kısıtlamalarına ve hem de yetki devrine gitmek gerekmektedir. AB’nin ulus-üstü niteliği ile 1982 Anayasası’nın egemenliğe ilişkin ilkeleri bağdaşmamaktadır.

Bu sebeple, Anayasa’nın ilgili maddelerinin değişmesi bir zorunluluktur. 1982 Anayasasının 90’ncı maddesinin 5’nci fıkrasında, “usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir” denerek uluslararası anlaşmalar iç hukuk normlarıyla eşit düzeyde tutulmuştur ama bu düzenleme yeterli değildir.

1982 Anayasası’nda egemenliğin uluslararası kuruluşlara devri konusu düzenlenmemiştir. Mevcut anayasa ile AB’ye yetki devri bile mümkün değildir. Türkiye AB üyesi olursa, hem yetki devri ve hem de egemenlik kısıtlaması söz konusu olacaktır.

 

Bu iki kavram arasında fark vardır.

 

Egemenlik kısıtlamasında ülkeler, kendi egemenlik yetkilerinde sınırlamaya gitmektedirler.  Ancak sınırlanan egemenliğin kullanılması, yine o ülke tarafından yerine getirilmektedir.

 

Oysa yetki devrinde bir kısıtlama olmayıp yetkinin kullanılmasının devri söz konusudur.

 

Türkiye’nin AB’ye üyeliğinde, hem yetki devri ve hem de egemenlik kısıtlamalarına gitmek gerekecektir.  AB’nin ulus-üstü niteliği ile 1982 Anayasası’nın egemenliğe ilişkin hükümleri bağdaşmamaktadır.  Türkiye, müzakere süreci devam ederken egemenliğin AB kurumlarına devri konusunda da adımlar atmak zorundadır.

 

Maastricht Anlaşması sonrasında üye devletlerde egemenlik yetkilerinin ulus-üstü kuruluş tarafından kullanılması konusu uzun süre tartışılmıştır.  Üye ülkelerden bazıları egemenliğin devri konusunu yetki devri; bazıları egemenlik devri olarak düzenlemiştir.  Terminoloji farklı olsa da egemenlik yetkilerini AB kurumlarına devretmişlerdir.

 

AB üyesi Türkiye’de TBMM’ce kabul edilen Yasa, Bakanlar Konseyi’nin çıkaracağı  tüzüğe aykırı olursa, ulusal yasa yerine AB tüzüğü uygulanacaktır. Amsterdam Anlaşması ile değişik Roma Anlaşması’nın 189’ncu maddesine göre tüzükler, kendine aykırı olan tüm ulusal mevzuatı yürürlükten kaldırır, bu mevzuatın yerini alır ve doğrudan uygulanır.

Avrupa Birliği Adalet Divanı kararları çerçevesinde tüzükler ulusal anayasalarla çatışırsa, anayasalar değil tüzükler uygulanır. TBMM’nin yasa çıkarma yetkisi, ancak Bakanlar Konseyi’nin çıkardığı hukuk normlarına aykırılık taşımadığı sürece geçerli olur. Devredilen yetkilerin geri alınması mümkün değildir.

ABAD kararlarının AB hukukunun ulus-üstü ayrıcalığa sahip olması, 1963 tarihli Van Gend en Loos (C-26/62) Kararı sonucunda mümkün olmuştur.  Karar, Avrupa Toplulukları Kurucu Anlaşması’nın doğrudan uygulanabilirliğini ve AB hukukunun ulusal hukuka üstünlüğünü uygulamaya koyan ilk karardır. 

 

Topluluk hukukunun üstünlüğünün yerleşmesinde ABAD’nın 1964 tarihli Flaminio Costa  Enel [1964] ECR 585 (6/64),  9 Mart 1978 tarihli Simmenthal   ve 19 Haziran  1990 tarihli Factortame  (Case C-213/89)  kararlarının  da önemli  katkısı olmuştur.

 

Bu  kararlar, egemenlik yetkisini sınırlandırmış, egemenlik  kavramının  değişmesine yol açmış, egemenliğin anlamı değişmiştir. Ayrıca, ulusal  mahkemelerin kararları arasındaki farlılıklar da giderilmiştir.

 

Anayasalar sık değişen metinler olmadıkları için AB’ye  üyelik durumunda egemenlikle ilgili olarak ortaya çıkabilecek sorunları gidermek amacıyla gerekli düzenleme  şöyle yapılabilir:

 

“Egemenliğin kullanılması, ekonomik birleşme niteliğindeki uluslararası ekonomik kuruluşlara katılma durumunda, diğer üye ülkelerle eşit şartlar altında olmak kaydıyla kuruluşların yetkili organları yararına sınırlanabilir.”

 

Avrupa Birliği’ne katılan ülkelerden bazıları, üyeliği öngören anlaşmaları halkoyuna  sunmuşlardır. Türkiye’nin de benzer bir uygulamaya gitmesinde yarar vardır. 

 

Avrupa Birliği gibi egemenlik yetkilerinin devri ya da paylaşılmasını gerektiren ulus-üstü organlara üyeliğe ilişkin anlaşmaların (katılım anlaşmasının)  onaylanması için anayasaya şöyle bir madde konulmalıdır:

 

“Uluslararası kuruluşlara katılım anlaşmalarının onaylanması için bu konudaki yasanın halk oylaması ile kabulü şarttır. Halk oylamasıyla kabul edildikten sonra yürürlüğe konulan uluslararası anlaşmalar hakkında anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.”

 

Türkiye Avrupa Birliği’ne üye olduğunda bazı egemenlik alanları sınırlanacaktır ama Türkiye gibi nüfusu çok olan bir ülkenin Avrupa Birliği’ne üye olmasıyla birlikte egemenlik alanı da genişleyecektir.

 

Bu gerçeği Ahmet Davutoğlu Dışişleri Bakanı olmadan önce şöyle yorumlamıştır: “Türkiye’nin tam üye olması AB bünyesindeki birçok egemenlik kalıbının sarsılması sonucunu beraberinde getirecek.”

 

Yeni anayasa çalışmaları sürecinde eğer üyelik Türkiye’nin gündeminden düşmemiş ise, bu konuda diğer AB üyesi ülkelerin yaptıkları gibi yeni anayasaya en azından Türkiye’nin AB üyeliği gözetilerek egemenliğin devri ile ilgili bir maddenin konulmasında yarar vardır.

Türkiye’de çok tartışılan ve de hassas bir konu olan egemenliğin devrinin kamuoyuna  iyi anlatılması gerekir.

Çünkü, TBMM çatısı altındaki “hakimiyet kayıtsız şartsız milletindir” ifadesini kaldırmak zor olmakla birlikte, kaldırılan bu madde karşılığında üye olunacak kuruluşun egemenlik haklarından Türkiye’nin yararlanacağını da unutmamak gerekir.

 

 

Yazar Prof. Dr. Sadık Rıdvan Karluk

1948 yılında Eskişehir’de doğdum .1970’de Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi’ni bitirdim. Kısa bir süre Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’da çalıştıktan sonra 1972 yılında Eskişehir İTİA İktisat Bölümü’nde akademik kariyere başladım. 1975’te doktor, 1979’da doçent oldum. 1975 – 1976’da İngiltere Sussex Üniversitesi’nde doktora üstü çalışmalar yaptım.

1982 yılında Devlet Planlama Teşkilatı Başbakan Turgut Özal’ın direktifleri doğrultusunda kurulan AET Genel Müdürlüğü’nün (şimdiki AB Bakanlığı) başkanlığını yaptım. 1984 – 1985 döneminde İktisadi Kalkınma Vakfı Yönetim Kurulu üyeliğinde bulundum, 1982 – 1985 yılları arasında İstanbul Ticaret Odası Yönetim Kurulu Başkanı’na (Nuh Kuşçulu) danışmanlık yaptım. Bu dönemde Türkiye’de Yabancı Sermaye Yatırımları konusunda iki kitabım (biri İngilizce) ile İhracatta Vergi İadesi kitabım İTO tarafından yayınlandı.

1985 yılında Paris’te OECD nezdinde Türkiye Büyükelçiliği’ne Planlama Müşaviri sıfatıyla tayin edildim. Görev yaptığım dönemde Türkiye’yi 4 Komite’de temsil ederek, Türkiye’de kalkınmakta olan bölgeler konusunda OECD’nin önemli bir araştırmasının (Regional Problems and Policies in Turkey) basılmasına katkıda bulundum. 1990 yılında yurda dönüşümde DPT Müsteşar Müşavirliği’ne getirildim. Daha sonra Başbakanlık Başmüşavirliğinde Türkiye ile Türk Cumhuriyetlerinin ekonomik ilişkilerinin gelişmesinde bir model olan “Türk Ödemeler Birliği” kurulması için bir proje geliştirdim.

1991 yılında profesörlüğe atanarak Anadolu Üniversitesi’ne geçtim. Anadolu Üniversitesi’nde Türkiye Ekonomisi, Uluslararası İktisat, Uluslararası Ekonomik Kuruluşlar, Avrupa Birliği, Avrupa Birliği Türkiye İlişkileri , Dış Ticaret Teorisi ve Politikası, Uluslararası Entegrasyonlar derslerini kendi eserlerimi esas alarak yürüttüm. Akademik kariyerimde 23 yüksek lisans, 16 doktora tezi yönettim. Bu öğrencilerim arasında çeşitli üniversitelerde görev yapan çok sayıda profesör, doçent ve yardımcı doçent bulunmaktadır. Üniversite Senato ve Yönetim Kurulu üyeliği yaptım, İktisat Fakültesi Dekanlığım döneminde AÖF kapsamında bulunan tüm iktisat kitaplarının yeni formata göre yazılmasına yazar ve editör olarak katkıda bulundum.

İkinci (1981), Üçüncü (1992) ve Dördüncü (2004) Türkiye İktisat Kongrelerine bildiri sunarak katılan tek öğretim üyesiyim. Dördüncü Türkiye İktisat Kongresi Bilim Komisyonu üyeliği yaparak Türk Sanayici ve İşadamları Vakfı (TÜSİAV) Bilim Kurulu Başkanlığı görevinde bulundum. 1996 yılında TOBB Milletlerarası Ticaret Odası (International Chamber of Commerce: ICC) Uluslararası Ticaret ve Yatırım Politikaları Komisyonu’nda (Commission on Trade and Invesment Policy) ICC Türkiye Temsilciliğine getirildim. Son 10 yıldır TOBB ICC IFO World Economic Survey kapsamında her üç ayda Türkiye ekonomisindeki gelişmeler ile ilgili olarak gönderilen sualnameleri cevaplandıran 12 uzmandan biriyim.

“Uluslararası Ekonomi: Teori ve Politika”, “Türkiye Ekonomisi: Cumhuriyetin İlanından Günümüze Yapısal Değişim”, “Avrupa Birliği”, “Türkiye Avrupa İlişkileri: Bir Çıkmaz Sokak” ve “Uluslararası Kuruluşlar” başlıklı temel ders kitaplarım dahil yayınlanmış 24 kitabım, 300’den fazla makalem, 12 ortak ve 3 çeviri eserim vardır. Beş ders kitabım (642-908 sayfa aralığında) 42 baskı yapmıştır. Tüm üniversitelerde ders kitabı ve yardımcı kitap olarak okutulmaktadır.

Ortak yazarlı bir ders kitabım TÜBA üniversite ders kitapları 2012 yılı telif ve çeviri eser ödülü olmak üzere 6 “bilimsel araştırma ödülüne” sahibim. Diğer araştırma ödüllerim şunlardır: 1984: Enka Vakfı, “Türk Ekonomisinin Dünya Ekonomisine Entegrasyonu,” Bilimsel Araştırma Yarışması Üçüncülük Ödülü, 1982: Türkiye Milli Kültür Vakfı: Teşvik Armağanı, Dal: İktisat, 1981: İktisadi Kalkınma Vakfı, “AET ile İlişkilerimizin Atatürkçü Ekonomik Politika Açısından Değerlendirilmesi,” Behçet Osmanağaoğlu İnceleme Yarışması Birincilik Ödülü, 1979: Pamukbank, “Dışsatımın Özendirilmesinde Ticari Bankalarımızın Yeri” Bilimsel Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü.

ABD ABI Enstitüsü’nün Yılın Eğitimcisi (Man of the Year 2011) ödülü sahibiyim. Özgeçmişim WHO’s WHO Dünya, Asya ve Türkiye baskılarında yer almıştır. (Who's Who in Asia 2012, Asya’da Kim Kimdir 2’nci baskı, 01/11/2011, Who's Who in the World 2011, Dünyada Kim Kimdir, 28’nci baskısı, 03/12/2010, Günümüz Türkiyesi'nde Kim Kimdir, 01/05/2005). Özgeçmişim Turkischer Biographiscer Index/Turkish Biographical Index’te (2004, s.563) yer almıştır. Google Akademik’te 1.070 (05.02.2018) atıfım vardır.

Eskişehir Sanayi Odası, Eskişehir Ticaret Odası, İstanbul Sanayi Odası, Ankara Ticaret Odası, Ankara Sanayi Odası, Kayseri Sanayi Odası, İşveren Dergisi, İktisadi Kalkınma Vakfı Dergisi gibi oda dergilerinde yazılarım yer almıştır. Türkiye’de yayınlanan çok sayıda bilimsel derginin hakem heyetinde yer almaktayım. Ders kitaplarım: 42 baskı yapmış olup 3.884 sayfadır.